.png)
Του Παρασκευά Παναγιωτόπουλου
Παραδεκτό κατ’ άλμα αναίρεσης βάσει αντισυνταγματικότητας της εξουσιοδοτικής διάταξης κανονιστικής διοικητικής πράξης – αντίθεση κανονιστικής διοικητικής πράξης με το άρθρο 4 παράγραφος 1 του Συντάγματος- Ολ.ΣτΕ 219/2021
Απόσπασμα απόφασης
«Η υπόθεση εισάγεται ενώπιον της Ολομελείας μετά την 2498/2020 απόφαση της επταμελούς συνθέσεως του Στ΄ Τμήματος, με την οποία παραπέμφθηκε, κατ’ άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), λόγω σπουδαιότητος, το ζήτημα της εννοίας του άρθρου 2 του ν. 3900/2010 (Α΄ 218) και ειδικότερα, το ζήτημα εάν στο πεδίο εφαρμογής του ως άνω άρθρου 2 υπάγεται, και υπό ποιες προϋποθέσεις, και η περίπτωση κρίσεως διοικητικού δικαστηρίου περί αντιθέσεως κανονιστικής διοικητικής πράξεως (και όχι μόνο τυπικού νόμου) στο Σύνταγμα.[…]Με την […] απόφαση του Υπουργού Εθνικής Αμύνης (Γενικό Επιτελείο Ναυτικού/Β5-ΙΙ) αποφασίσθηκε η τοποθέτηση του αναιρεσιβλήτου, μονίμου πολιτικού υπαλλήλου του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού, σε υπηρεσιακή θέση του εξωτερικού, ανήκουσα στον κλάδο Διοικητικού – Οικονομικού[…]Κατά το χρονικό αυτό διάστημα ο αναιρεσίβλητος ελάμβανε επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής, σε ποσοστό 60% επί του αντιστοίχου επιδόματος του Πρέσβη της χώρας στην οποία υπηρετούσε[…]. Στις 13.11.2006 κατέθεσε αγωγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, ζητώντας να υποχρεωθεί το Ελληνικό Δημόσιο να του καταβάλει συμπληρωματικό εφάπαξ επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής, ανερχόμενο σε ποσοστό 15% του επιδόματος του Πρέσβη, ισχυριζόμενος ότι οι διατάξεις των υπ’ αριθμ. 2/72045/0022/7.10.1999 και 083/ΕΥΑ/ΑΣ11254/2001 κοινών υπουργικών αποφάσεων έχουν τεθεί, κατά παράβαση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της ισότητας, καθόσον οι υπάλληλοι του Υπουργείου Εξωτερικών, που υπηρετούν στην αλλοδαπή και ανήκουν στον κλάδο Διοικητικού - Οικονομικού κατέχοντες υπηρεσιακό βαθμό Α΄, όπως και ο
αναιρεσίβλητος, ελάμβαναν επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής σε ποσοστό 75% του επιδόματος αλλοδαπής που ελάμβανε ο Έλληνας Πρέσβης στη χώρα όπου υπηρετούσαν»
Περίληψη απόφασης
Στην υπ. αριθ. 219/2021 απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ, η οποία εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής απόφασης της επταμελούς συνθέσεως του Στ’ Τμήματος λόγω σπουδαιότητας, τέθηκε υπό την κρίση του δικαστηρίου το ζήτημα εάν στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 2 του ν.3900/2010 σχετικά με την κατ’ άλμα αναίρεση υπάγεται πέραν της κρίσης διοικητικού δικαστηρίου περί αντισυνταγματικότητας τυπικού νόμου και η αντίθεση κανονιστικής διοικητικής πράξης προς το Σύνταγμα. Ο αναιρεσίβλητος, μόνιμος πολιτικός υπάλληλος του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού, σε υπηρεσιακή θέση εξωτερικού ανήκουσα στον κλάδο του Οικονομικού - Διοικητικού με βαθμό Α΄, ελάμβανε επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής σε ποσοστό 60% επί του αντιστοίχου επιδόματος του Πρέσβη της χώρας στην οποία υπηρετούσε σύμφωνα με δύο κοινές υπουργικές αποφάσεις. Αίτημα του
στην αγωγή που κατέθεσε πρωτοβαθμίως ήταν να του καταβληθεί εφάπαξ επίδομα συμπληρωματικό του ανωτέρω σε ποσοστό 15% του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής που ελάμβανε ο Έλληνας Πρέσβης στην χώρα που υπηρετούσε. Νομική βάση του αιτήματος του αποτέλεσε η αντίθεση των δύο κοινών υπουργικών αποφάσεων με την συνταγματική αρχή της ισότητας, καθότι οι υπάλληλοι του Υπουργείου Εξωτερικών που υπηρετούν στην αλλοδαπή και ανήκουν στον κλάδο του Οικονομικού – Διοικητικού με υπηρεσιακό βαθμό Α΄ ελάμβαναν επίδομα αλλοδαπής ανερχόμενο σε ποσοστό 75% του επιδόματος αλλοδαπής που ελάμβανε ο Έλληνας Πρέσβης της χώρας που υπηρετούσαν.
Α. Παραπομπή της υπόθεσης στην Ολομέλεια του ΣτΕ
Σύμφωνα με την Σκέψη 2 της απόφασης, η εν λόγω υπόθεση εισήχθη στην Ολομέλεια του ΣτΕ λόγω σπουδαιότητας με βάση το άρθρο 14 παράγραφος 5 του π.δ 18/89. Η υπόθεση παραπέμφθηκε από την επταμελή σύνθεση του Στ΄ Τμήματος, όπου με βάση την ανωτέρω διάταξη στην επταμελή σύνθεση εισάγεται μία υπόθεση λόγω σπουδαιότητας από τον Πρόεδρο του Τμήματος ή από την πενταμελή σύνθεση του. Κατά το εδάφιο δ΄ της διάταξης, η πενταμελής ή επταμελής σύνθεση έχει την δυνατότητα να εισαγάγει περαιτέρω την υπόθεση στην Ολομέλεια, χάριν της σπουδαιότητας της, ενώ η επταμελής σύνθεση δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αναπέμψει την υπόθεση στην πενταμελή σύνθεση.
Β. Παραδεκτό αναίρεσης βάσει άρθρου 2 ν.3900/2010
Η συγκεκριμένη απόφαση αφορά κρίση του ΣτΕ επί ενδίκου μέσου αναιρέσεως. Η αναίρεση είναι ένα έκτακτο ένδικο μέσο, ήτοι ένα ένδικο μέσο που μπορεί να ασκηθεί μόνο κατά τελεσίδικων ή ανεκκλήτων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Η αναίρεση ερείδεται στο άρθρο 95 παράγραφος 2 εδάφιο β του Συντάγματος, το οποίο άρθρο απαριθμεί τις αρμοδιότητες του ΣτΕ. Η νομολογία έχει συστείλει ακόμη περισσότερο το συνταγματικό γράμμα κρίνοντας ότι σε αίτηση αναιρέσεως υπόκεινται μόνο αποφάσεις διοικητικών δικαστηρίων για διαφορές ουσίας και όχι αποφάσεις των διοικητικών εφετείων επί ακυρωτικών διαφορών. Σε αναίρεση δεν μπορούν να υπαχθούν αποφάσεις τις οποίες το ΣτΕ εκδικάζει σε δεύτερο βαθμό κατόπιν άσκησης εφέσεως (ακυρωτικής) επί αποφάσεως Διοικητικού Πρωτοδικείου ή Εφετείου. Επιπροσθέτως, ο αναιρετικός έλεγχος περιορίζεται μόνο σε έλεγχο νομικών ζητημάτων κι όχι πραγματικών περιστατικών, γι’ αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί τρίτος βαθμός δικαιοδοσίας (άρθρο 4 παράγραφος 1 ΚΔΔικ).
Η εν λόγω η αίτηση αναίρεσης δεν αφορά την αναίρεση των άρθρων 53 επ. του π/δ 18/89, αλλά την κατ’ άλμα αναίρεση του άρθρου 2 του ν.3900/2010. Σύμφωνα με το γράμμα της διάταξης, «Κατ` αποφάσεως διοικητικού δικαστηρίου που κρίνει διάταξη τυπικού νόμου αντισυνταγματική ή αντίθετη σε άλλη υπερνομοθετική διάταξη, χωρίς το ζήτημα αυτό να έχει κριθεί με προηγούμενη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, χωρεί ενώπιον αυτού, κατά παρέκκλιση από κάθε άλλη διάταξη, αίτηση αναιρέσεως, αν πρόκειται για διαφορά ουσίας, ή έφεση, αν πρόκειται για ακυρωτική διαφορά Αν το Συμβούλιο της Επικρατείας διαπιστώσει ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις της διάταξης αυτής, μπορεί, εφόσον η απόφαση αυτή υπόκειται σε έφεση ενώπιον άλλου δικαστηρίου, να του παραπέμψει την υπόθεση προς εκδίκαση..». Πρόκειται για μία έκτακτη διάταξη, σκοπός της οποίας είναι αφενός η ταχεία ενοποίηση της νομολογίας και αφετέρου η ανάγκη να μην καταλείπονται από το ΣτΕ ανεπίλυτα κρίσιμα ζητήματα αντισυνταγματικότητας.
Για να κριθεί παραδεκτή μια αίτηση αναιρέσεως, οφείλει να πληροί τις δύο τυπικές προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο 12 του ν.3900/2010, οι οποίες αντικαθιστούν τις παραγράφους 3 και 4 του άρθρου 53 του π.δ 18/89. Σύμφωνα με την πρώτη, για το παραδεκτό της αίτησης αναιρέσεως, ο αιτών οφείλει να προβάλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς μέσω του εισαγωγικού δικογράφου, οι οποίοι πρέπει να καταδεικνύουν την μη ύπαρξη σχετικής νομολογίας του ΣτΕ ή την ύπαρξη αντίθεσης της προσβαλλόμενης απόφασης με την νομολογία του ΣτΕ ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση άλλου διοικητικού δικαστηρίου. Η δεύτερη προϋπόθεση παραδεκτού αφορά το χρηματικό ποσό της διαφοράς, το οποίο θα πρέπει να υπερβαίνει τις σαράντα χιλιάδες (40.000) ευρώ, πλην συγκεκριμένων εξαιρέσεων για αποφάσεις διαφορών ουσίας που αφορούν περιοδικές παροχές ή την θεμελίωση δικαιώματος σε σύνταξη ή σε εφάπαξ παροχή και τον καθορισμό του ύψους της.
Εντούτοις, με βάση το άρθρο 2 του ν.3900/2010, χωρεί αναίρεση κατά παρέκκλιση από κάθε διάταξη νόμου, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις τις εν λόγω διάταξης, όταν δηλαδή με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση έχει κριθεί διάταξη τυπικού νόμου ανίσχυρη λόγω αντίθεσης στο Σύνταγμα ή άλλον υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου, χωρίς το ζήτημα να έχει κριθεί κατά την άσκηση της αιτήσεως από το ΣτΕ. Η επιδίωξη του νομοθέτη για ταχεία αποκατάσταση αυτών των ζητημάτων και η στάθμιση της κρισιμότητας τους για την έννομη τάξη, οδήγησαν στον περιορισμό των προϋποθέσεων που ο ίδιος θέσπισε για την αποσυμφόρηση του ΣτΕ.
Κατά τα ανωτέρω συνεπώς, το ζήτημα που κλήθηκε να επιλύσει το ΣτΕ αφορούσε το αν στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 2 του ν.3900/2010, πέραν των τυπικών νόμων ή άλλων υπερνομοθετικής ισχύος κανόνων δικαίου, μπορούν να υπαχθούν και οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις. Ως προς το κρίσιμο αυτό ζήτημα το Δικαστήριο απεφάνθη θετικά, δίνοντας μια αρκετά πειστική και σύμφωνη με την αρχή της νομιμότητας και το άρθρο 43 του Συντάγματος απάντηση. Πιο συγκεκριμένα, η πλειοψηφία του ΣτΕ έκρινε πως μπορούν να υπαχθούν οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις στο πεδίο εφαρμογής της κατ’ άλμα αναίρεσης, καθότι εφόσον συντρέχει κρίση της αναιρεσιβαλλόμενης περί αντισυνταγματικότητας της κανονιστικής πράξης, η πλημμέλεια της κανονιστικής αποφάσεως αντανακλά στο κύρος του εξουσιοδοτικού νόμου. Υπέρ αυτής της άποψης συνηγόρησε ο λόγος θεσπίσεως της συγκεκριμένης διάταξης, ήτοι η βούληση του νομοθέτη να μην καταλείπεται ανεπίλυτο το ζήτημα ισχύος ή μη κανονιστικού επιπέδου ρυθμίσεων, ανεξαρτήτως μορφής, που να αξιώνουν εφαρμογή σε μη προσδιορίσιμο αριθμό προσώπων.
Κανονιστικές είναι οι πράξεις της διοίκησης που περιέχουν έναν απρόσωπο κανόνα δικαίου, δηλαδή έχουν εφαρμογή σε κάθε πρόσωπο που συγκεντρώνει ορισμένες προϋποθέσεις με τις οποίες χαρακτηρίζεται ορισμένη κατηγορία προσώπων(π.χ υπάλληλοι, κάτοικοι μιας περιοχής). Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις προκειμένου να είναι σύννομες, βάσει του άρθρου 43 παράγραφος 2 του Συντάγματος, θα πρέπει να προκύπτουν επί νομοθετικής εξουσιοδότησης. Νομοθετική εξουσιοδότηση είναι ο θεσμός με τον οποίο το νομοθετικό όργανο αναθέτει με πράξη του σε ορισμένο διοικητικό όργανο την αρμοδιότητα να θεσπίζει με κανονιστικές πράξεις του απρόσωπους κανόνες δικαίου. Χωρίς την νομοθετική εξουσιοδότηση η αρμοδιότητα θα ανήκε αποκλειστικά στο νομοθετικό όργανο. Η νομοθετική εξουσιοδότηση θα πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, ήτοι να προσδιορίζει καθ’ ύλην το αντικείμενο της ασχέτως αν είναι μεγαλύτερος ή μικρότερος ο αριθμός των περιπτώσεων που θα μπορεί να ρυθμίσει η Διοίκηση. Περαιτέρω, βάσει του εδαφίου β΄ του άρθρου 43 παράγραφος 2, εξουσιοδότηση μπορεί να δοθεί και από άλλα όργανα της Διοίκησης για την έκδοση κανονιστικών πράξεων προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό.
Στην ανωτέρω άποψη υπήρξε αντίλογος από ορισμένους μειοψηφούντες Συμβούλους. Η μειοψηφούσα άποψη έκρινε πως στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 του ν.3900/2010 υπάγεται η περίπτωση όπου διοικητικό δικαστήριο έχει κρίνει αντισυνταγματική ή αντίθετη σε υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου διάταξη κανονιστικής διοικητικής πράξης, η οποία όμως θα πρέπει να υπάρχει ήδη στον τυπικό νόμο κατ’ εξουσιοδότηση του οποίου εκδόθηκε η κανονιστική αυτή πράξη και επιπροσθέτως το ζήτημα αυτό να μην έχει κριθεί με προηγούμενη απόφαση του ΣτΕ. Αν όμως το διοικητικό δικαστήριο κρίνει αντισυνταγματική ή αντίθετη με υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου ειδικότερη ή λεπτομερειακού χαρακτήρα ή τεχνικής φύσης ρύθμιση κανονιστικής διοικητικής πράξης, είτε διότι η ρύθμιση έχει τεθεί καθ’ υπέρβαση της εξουσιοδοτήσεως του νόμου είτε επειδή είναι αντίθετη με το Σύνταγμα ή κανόνα δικαίου υπερνομοθετικής ισχύος, δεν μπορεί να υπαχθεί στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου2 του ν.3900/2010. Η μειοψηφία επέμεινε πως μόνος λόγος προκειμένου να παρακαμφθούν τα χρηματικά όρια σχετικά με το παραδεκτό αίτησης αναίρεσης είναι η αμφισβήτηση του κύρους τυπικού νόμου, δηλαδή νόμου ψηφισμένου από το Κοινοβούλιο σύμφωνα με την νομοθετική της εξουσία. Επίσης τόνισε πως οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις εφόσον αφορούν μεγάλο αριθμό προσώπων μπορούν να ελεγχθούν επί της συμφωνίας τους προς το Σύνταγμα μέσω της πρότυπης δίκης και του προδικαστικού ερωτήματος που θεσπίζει το άρθρο 1 του ν.3900/2010.
Γ. Αντίθεση κανονιστικής διοικητικής πράξης προς την αρχή της ισότητας.
Ως προς το ζήτημα αντίθεσης προς το Σύνταγμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης, σύμφωνα με τα πραγματικά περιστατικά της πρωτόδικης αγωγής ο αναιρεσίβλητος, μόνιμος πολιτικός υπάλληλος του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού που ανήκε στον κλάδο Οικονομικού – Διοικητικού με βαθμό Α΄, τοποθετήθηκε με απόφαση του Υπουργού Εθνικής Άμυνας σε υπηρεσιακή θέση στο εξωτερικό για χρονικό διάστημα τριών ετών. Στο διάστημα αυτό ελάμβανε επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής που ανερχόταν σε ποσοστό 60% του αντίστοιχου επιδόματος του Πρέσβη της χώρας στην οποία υπηρέτησε. Στην αγωγή αιτούταν την καταβολή για το προαναφερόμενο χρονικό διάστημα ενός εφάπαξ συμπληρωματικού επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής ανερχόμενο σε 15% του αντίστοιχου επιδόματος του Πρέσβη της χώρας που υπηρετούσε καθώς οι υπάλληλοι του Υπουργείου Εξωτερικών που υπηρετούσαν στην αλλοδαπή και ανήκαν στον κλάδο Οικονομικού – Διοικητικού με βαθμό Α΄ ελάμβαναν επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής ανερχόμενο σε ποσοστό 75% του επιδόματος του Πρέσβη της χώρας στην οποία υπηρετούσαν.
Θεμέλιο της αντίθεσης των δύο κοινών υπουργικών αποφάσεων κατά τις οποίες ο αναιρεσίβλητος έλαβε μειωμένο ποσοστό επιδόματος εν συγκρίσει με τους ομοιόβαθμους υπαλλήλους του Υπουργείου Εξωτερικών ήταν η αρχή της ισότητας του άρθρου 4 παράγραφος 1 του Συντάγματος. Περιεχόμενο της αρχής της ισότητας είναι η όμοια μεταχείριση όμοιων περιπτώσεων και η ανόμοια μεταχείριση ανόμοιων περιπτώσεων. Με την αρχή της ισότητας αποκλείεται η εκδήλως άνιση μεταχείριση με την μορφή της επιβολής μία αδικαιολόγητης επιβάρυνσης ή της αφαίρεσης δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται ή παρέχονται από προϋφιστάμενο ή συγχρόνως τιθέμενο γενικό κανόνα. Ως προς την έκταση της δικαστικής προστασίας και την επέκταση του ευνοϊκότερου κανόνα το ΣτΕ διακρίνει αν πρόκειται από την μια για εξαιρετική ρύθμιση, αν δηλαδή πρόκειται για σχέση εξαίρεσης – κανόνα ανάμεσα στην ρύθμιση και την παραληφθείσα ρύθμιση, θεωρώντας πως εν προκειμένω η επεκτατική εφαρμογή θα συνιστά ανεπίτρεπτη επέμβαση του δικαστή στα έργα της νομοθετικής εξουσίας. Απ’ την άλλη σε περιπτώσεις που δεν αποτελούν εξαιρετική ρύθμιση το ΣτΕ, και το Ελεγκτικό Συνέδριο, εφαρμόζουν επεκτατικά την ευνοϊκότερη ρύθμιση καθότι κρίσιμη θεωρείται η νομοτεχνική κατάστρωση και η συστηματική θέση του κρίσιμου κανόνα δικαίου, αν δηλαδή αναδεικνύεται η ύπαρξη ενός γενικού ευνοϊκού κανόνα για περισσότερες κατηγορίες ενδιαφερόμενων και η ύπαρξης μίας ειδικής δυσμενούς διάκρισης μιας ή περισσότερων, αλλά πάντως περιορισμένων, κατηγοριών.
Με δεδομένα τα ανωτέρω, το δικαστήριο δέχθηκε πως η περίπτωση μιας κανονιστικής διοικητικής πράξης εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 2 του ν.3900/2010 καθότι οι κρινόμενες κοινές υπουργικές αποφάσεις εκδόθηκαν εντός του πλαισίου της εξουσιοδότησης του τυπικού νόμου και συνεπώς η πλημμέλεια τους αντανακλά στον τελευταίο. Περαιτέρω δέχθηκε ότι κρίθηκε στην προσβαλλόμενη ως αντίθετη στο άρθρο 4 παράγραφος 1 του Συντάγματος η κοινή υπουργική απόφαση, η οποία θεσπίστηκε στα όρια της εξουσιοδότησης, και επομένως η εξουσιοδοτική διάταξη του τυπικού νόμου από τον οποίο προήλθε επέτρεπε την θέσπιση μειωμένου ποσοστού επιδόματος αλλοδαπής. Η σκέψη αυτή οδήγησε στην κατάφαση της κρίσης του δικαστηρίου ως προς την αντισυνταγματικότητα της εξουσιοδοτικής διάταξης.
Βιβλιογραφία
Επαμεινώνδας Π. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τόμος ΙΙ, 15η Έκδοση, σελ. 75, Νομική Βιβλιοθήκη
Πάνος Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 3η Έκδοση, σελ. 976 – 1001, Νομική Βιβλιοθήκη
Απόστολος Γέροντας, Σωτήρης Λύτρας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαϊτης, Διοικητικό Δίκαιο, Γ΄ Έκδοση, σελ. 174-175, Εκδόσεις Σάκκουλα
Αντώνης Παντέλης, Εγχειρίδο Συνταγματικού Δικαίου, 3η Έκδοση, σελ. 453-455, Εκδοτικός Οίκος Α.Α Λιβάνη,
Σπύρος Βλαχόπουλος, Θεμελιώδη Δικαιώματα, σελ.47-70, Νομική Βιβλιοθήκη, 2016
Παρασκευάς Παναγιωτόπουλος
Τελειόφοιτος φοιτητής Νομικής Σχολής Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών
Μέλος της ομάδας Σχολιασμού Δικαστικών Αποφάσεων του The Law Project