Παράνομη κήρυξη έκτασης εμπίπτουσας εντός ορίων οικισμού ως αναδασωτέας - ΔΕφΑθ 657/2020

Της Ανδριάνας Δελέγκου

Παράνομη κήρυξη έκτασης εμπίπτουσας εντός ορίων οικισμού ως αναδασωτέας - ΔΕφΑθ 657/2020

Η υπ’ αριθμ. 657/2020 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, μετά από παραπομπή από το ΣτΕ, εξετάζει το ζήτημα της κήρυξης αναδάσωσης η οποία εμπίπτει σε μια από τις κατηγορίες που εξαιρούνται από το προστατευτικό νομικό πλαίσιο των αναδασωτέων εκτάσεων και, ενόψει αυτού, είναι παράνομη. Το Δικαστήριο, στηριζόμενο στις διατάξεις του νόμου και στα έγγραφα της Διοίκησης, κατέληξε πως οι επίδικες εκτάσεις βρίσκονται εντός ορίων οικισμού, με αποτέλεσμα να δεχτεί την κρινόμενη αίτηση και να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση.

Πιο συγκεκριμένα, με την κρινόμενη αίτηση ζητήθηκε η ακύρωση απόφασης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής, με την οποία κηρύχθηκε ως αναδασωτέα έκταση συνολικού εμβαδού 4.917.252 στρεμμάτων (αρμοδιότητα αρχικά του Νομάρχη, ωστόσο μετά την θέση σε ισχύ του Ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» αρμόδιος είναι ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας, ο οποίος αποτελεί τον αποκλειστικό φορέα του δικαιώματος υπογραφής της πράξης, πρβλ. ΣτΕ 2470/2011). Η έκταση εμπίπτει εντός των διοικητικών ορίων της περιφέρειας των Δήμων (…) του Ν. Αττικής, και κάηκε από την πυρκαγιά της 21ης – 24ης Αυγούστου 2009, κατά το μέρος που κηρύχθηκαν με αυτήν ως αναδασωτέες εκτάσεις στη θέση «ΣΠΑΤΑ» ή «Άνωθεν Αγροί Σπάτας» (…).

Στην σκέψη 5 της απόφασης, το Δικαστήριο αναφέρει το νομοθετικό πλαίσιο των αναδασωτέων εκτάσεων, και συγκεκριμένα το ά. 117 παρ. 3 του Συντάγματος, το οποίο εισάγει την υποχρέωση κήρυξης ως αναδασωτέων δημόσιων ή ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων «που καταστράφηκαν ή καταστρέφονται από πυρκαγιά ή που με άλλο τρόπο αποψιλώθηκαν ή αποψιλώνονται». Πρόκειται για ειδική συνταγματική διάταξη αμέσου εφαρμογής, που δεν εξαρτάται, δηλαδή, από την έκδοση εκτελεστικού του Συντάγματος νόμου ώστε να τεθεί σε ισχύ. Το αυξημένο προστατευτικό πλαίσιο των δασών και δασικών εκτάσεων το οποίο ακολουθεί το Σύνταγμά μας, έχει εφαρμογή και στις αναδασωτέες εκτάσεις σε ακόμα μεγαλύτερο βαθμό μάλιστα, αφού οι επιτρεπτές επεμβάσεις στις τελευταίες αφορούν όλως εξαιρετικές περιπτώσεις, μόνο όταν γίνονται προς εξυπηρέτηση κοινωνικής ανάγκης με ιδιαίτερη κοινωνική, εθνική και οικονομική σημασία. Μια τέτοια περίπτωση έχει κριθεί νομολογιακά η αδειοδότηση αιολικού πάρκου (βλ. ΣτΕ Ολ. 2499/2012, ΣτΕ 4891/2013, ΣτΕ 2579/2018), δεδομένης της τεράστιας σημασίας που έχει για την παγκόσμια κοινότητα η τήρηση των κλιματικών στόχων που έχουν τεθεί με Διεθνείς Συμβάσεις και η οποία μπορεί να επιτευχθεί μέσω επενδύσεων σε ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και απαλλαγή από ορυκτά καύσιμα[3].

Στη συνέχεια, γίνεται αναφορά στο ά. 38 παρ. 1 του ν. 998/1979 (ΦΕΚ Α΄ 289), το οποίο όριζε, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, ότι «κηρύσσονται υποχρεωτικώς ως αναδασωτέα τα δάση και αι δασικαί εκτάσεις, ανεξαρτήτως της ειδικωτέρας κατηγορίας αυτών ή της θέσεως εις ήν ευρίσκονται, εφ’ όσον ταύτα καταστρέφονται ή αποψιλούνται συνεπεία πυρκαϊάς ή παρανόμου υλοτομίας αυτών. …», ενώ, κατά το άρθρο 41 παρ. 1 του ίδιου νόμου, «η κήρυξις εκτάσεων ως αναδασωτέων ενεργείται δι’ αποφάσεως του οικείου νομάρχου (ήδη δε, του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας, ν. 2503/1997 – ΦΕΚ Α΄ 1070) καθοριζούσης σαφώς τα όρια της εκτάσεως η οποία κηρύσσεται αναδασωτέα και συνοδευομένης υποχρεωτικώς υπό σχεδιαγράμματος, το οποίον δημοσιεύεται εν φωτοσμικρύνσει μετά της αποφάσεως εις την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». Τέλος, σύμφωνα με το ίδιο άρθρο 41 παρ. 3 του ν. 998/1979

«ειδικώς προκειμένου περί κηρύξεως εκτάσεων ως αναδασωτέων ένεκα μερικής ή ολικής καταστροφής δάσους ή δασικής εκτάσεως εκ πυρκαϊάς ή άλλης αιτίας εκ των εν άρθρω 38 παρ.1 αναφερομένων, η κατά την παρ. 1 του παρόντος άρθρου απόφασις … εκδίδεται μετά εισήγησιν της αρμοδίας δασικής υπηρεσίας, υποχρεωτικώς εντός τριών μηνών (ήδη, δύο μηνών, άρθρο 12 παρ. 2 του ν. 2040/1992, ΦΕΚ Α΄ 70) από της καταστολής της πυρκαϊάς ή της διαπιστώσεως της εξ άλλης αιτίας καταστροφής …».

Το Δικαστήριο σημειώνει πως «[κ]ατά την έννοια των εν λόγω διατάξεων, κάθε αποψιλούμενη δασική έκταση, δημόσια ή ιδιωτική, κηρύσσεται υποχρεωτικώς αναδασωτέα με μόνη την αντικειμενική διαπίστωση της συνδρομής των προϋποθέσεων που προβλέπει η ως άνω συνταγματική διάταξη, η δε απόφαση περί αναδασώσεως πρέπει να αιτιολογείται πλήρως ως προς το χαρακτήρα της έκτασης ως δάσους ή δασικής έκτασης, η αιτιολογία, όμως, αυτή μπορεί να συμπληρώνεται και από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου (βλ. ΣτΕ 4553/2015, 3168/2015, 2728/2013, 3428/2011, 4659/2011, κ.ά.)».

Η αιτιολογία, για να είναι νόμιμη και επαρκής, πρέπει να αναφέρεται στο δασικό χαρακτήρα της επίδικης έκτασης που κηρύσσεται αναδασωτέα, να προκύπτουν τα όρια, το εμβαδόν και η έκταση της περιοχής, ενώ σε περιπτώσεις που δεν είναι δυνατή η συμπλήρωση από τα στοιχεία του φακέλου και καθίσταται αδύνατος ο ακυρωτικός έλεγχος της αόριστης κρίσης περί δασικού χαρακτήρα, η πράξη της αναδάσωσης ακυρώνεται (πρβλ. ΣτΕ 3456/2007, ΣτΕ 1639/2004, ΣτΕ 939/2002) [1].

Ωστόσο, όπως αναφέρθηκε και ανωτέρω, υπάρχουν ορισμένες κατηγορίες εκτάσεων οι οποίες εξαιρούνται από το προαναφερθέν προστατευτικό πλαίσιο, και απαριθμούνται στο άρθρο 3 παρ. 6 του ν. 998/1979. Μεταξύ των περιπτώσεων αυτών περιλαμβάνονται και εκτάσεις συμπεριλαμβανόμενες εντός ορίων οικισμών προϋφισταμένων του 1923, οι οποίες δεν έχουν, καταρχήν, το χαρακτήρα δάσους και δασικής έκτασης. Το Δικαστήριο, στην έκτη σκέψη του, σημειώνει πως ως οικισμοί προϋφιστάμενοι του έτους 1923 «νοούνται όχι μόνον εκείνοι που έχουν νομίμως οριοθετηθεί, αλλά και εκείνοι, για τους οποίους προκύπτει ότι πράγματι προϋπήρχαν του έτους 1923, έστω και αν δεν έχουν νομίμως οριοθετηθεί. Στην τελευταία, όμως, περίπτωση, η αρμόδια για την εφαρμογή της δασικής νομοθεσίας διοικητική αρχή, σε συνεργασία, εφόσον συντρέχει περίπτωση, με την πολεοδομική αρχή, οφείλει να εκφέρει δική της αιτιολογημένη κρίση, αφενός μεν ως προς το ζήτημα αν υφίσταται πράγματι στην περιοχή οικισμός προϋφιστάμενος του 1923 και αφετέρου αν το συγκεκριμένο ακίνητο εμπίπτει στα πραγματικά όρια του εν λόγω οικισμού (πρβλ. ΣτΕ 4457/2005, 4454/2005, 282/2005, 1578/2003). Περαιτέρω, δεν αποκλείεται μεν να περιλαμβάνονται εκτάσεις με δασικό χαρακτήρα στα όρια οικισμού προϋφισταμένου του 1923, η κρίση όμως των δασικών οργάνων ότι η έκταση, για την οποία πρόκειται, αν και εμπίπτει στα όρια οικισμού, έστω και μη νομίμως οριοθετηθέντος, έχει, παρά ταύτα, χαρακτήρα δάσους ή δασικής έκτασης, και, κατά συνέπεια, σε περίπτωση καταστροφής της δασικής βλάστησης είναι αναδασωτέα, πρέπει να αιτιολογείται ειδικώς (πρβλ. ΣτΕ 3351/2014, 4989/2013, 4254/2009, 4457/2005)». Όμοια ήταν η κρίση που εξέφερε το ίδιο Δικαστήριο στις υπ’ αριθμ. 1215/2019 και 1475/2019 αποφάσεις του.

Όσον αφορά τους οικισμούς προϋφιστάμενους του 1923, πρόκειται για ειδική πολεοδομική κατηγορία καθώς είχαν ήδη οικοδομηθεί πριν τη θέση σε ισχύ του ΝΔ της 17.7.1923 και παρόλο που δεν διέθεταν σχέδιο, υφίστανται ως μέρος του πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας. Με το ΝΔ του 1923 προβλέφθηκε γι’ αυτούς η έκδοση διοικητικών πράξεων για τον καθορισμό όρων και περιορισμών επί τη βάσει των οποίων θα καθίστατο δυνατή η δόμησή τους [2].

Η υπ’ αριθμ. 1733/2019 απόφαση του ΣτΕ, ενώ έκρινε αντίθετη στο ά. 117 παρ. 3 του Συντάγματος την διάταξη της παρ. 1 του ά. 38 του ν. 998/1979 κατά το μέρος που εξαιρεί από την εφαρμογή του νόμου εκτάσεις που είχαν παρανόμως χρησιμοποιηθεί πριν από την 11.6.1975 με τρόπο ώστε να καθίσταται αδύνατη η ανατροπή της δημιουργηθείσας πραγματικής κατάστασης, εξαιρεί επεμβάσεις που έλαβαν χώρα με βάση διοικητική πράξη. Κρίνεται ότι δεν υπάγονται στη δασική νομοθεσία οι εντός σχεδίου περιοχές, με τις οποίες θα μπορούσαν να εξομοιωθούν οι οικισμοί προ του 1923 οι οποίοι έχουν καθοριστεί επίσης με διοικητική πράξη, που έχει τεκμήριο νομιμότητας.

Στη συνέχεια, το Δικαστήριο προβαίνει στην αναφορά των πραγματικών περιστατικών, βασιζόμενο στα στοιχεία της δικογραφίας, μεταξύ των οποίων η έκθεση απόψεων του Δασάρχη Πεντέλης, από την οποία προκύπτει ότι οι επίμαχες εκτάσεις έχουν κηρυχθεί αναδασωτέες, εμπίπτουσες εντός των ορίων πυρκαγιάς, αλλά και η υπ’ αριθμ. 160561/1000/23-2-79 κοινή απόφαση Υπουργών Οικονομικών και Γεωργίας, στην οποία οι επίδικες εκτάσεις αναφέρονται ως δημόσιες δασικές εκτάσεις. Παράλληλα, αναφέρεται ο σκοπός κήρυξης των επίδικων εκτάσεων ως αναδασωτέων, όπως αυτός αναγράφεται στην προσβαλλόμενη απόφαση, ο οποίος είναι «η διατήρηση του δασικού χαρακτήρα αυτών, ο αποκλεισμός της διάθεσής τους για άλλη χρήση και η αποκατάσταση της καταστραφείσας από την πυρκαγιά της 21ης - 24ης Αυγούστου 2009 δασικής βλάστησης και των εν μέρει παρανόμων εκχερσώσεων αυτής, αποτελούμενης από δάσος χαλεπίου πεύκης και υπόροφο βλάστηση αείφυλλων πλατύφυλλων (πρίνους, σχίνους και αγριελιές) καθώς και νεαρής ηλικίας πευκοδάσος, η βλάστηση του οποίου, μετά από τις πυρκαγιές παρελθόντων ετών, είχε αρχίσει να αποκαθίσταται με φυσική αναγέννηση, όπως και η εξασφάλιση της ισορροπίας του φυσικού περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης σε αυτό και της υφιστάμενης πανίδας που απαντάται στις περιοχές αυτές και των βιοτόπων αυτής».

Μετά από ισχυρισμούς των αιτούντων, ωστόσο, περί συμπερίληψης, με διοικητική διαδικασία, και μάλιστα πριν το έτος 1975, των επίδικων εκτάσεων εντός της ζώνης και εντός των ορίων του οικισμού της Σταμάτας, προϋφιστάμενου του έτους 1923, πράγμα που τις καθιστά μη δασικές, το Δικαστήριο «έκρινε αναγκαίο να αναβάλλει την οριστική κρίση του και να ζητήσει από τη Διοίκηση (Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Δασαρχείο Πεντέλης): α) να προσδιορισθεί η θέση του οικισμού «Σταμάτα – Σπάτα», που χαρακτηρίσθηκε οικισμός προϋφιστάμενος του έτους 1923 με την υπ’ αριθμ. 16545/24.11.1997 πράξη του Νομάρχη Ανατολικής Αττικής, να καθορισθούν τα όρια αυτού, σε περίπτωση που δεν έχουν ακόμη καθορισθεί, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο π.δ/μα της 2/13.3.1981, καθώς και η σχέση του οικισμού αυτού προς την έκταση που έχει κηρυχθεί αναδασωτέα με την προσβαλλόμενη απόφαση, κατά το μέρος αυτής που αφορά, ειδικότερα, στα διοικητικά όρια της περιφέρειας της Κοινότητας Σταμάτας (ήδη, Δήμου Διονύσου) και β) να αποτυπωθούν σε σχετικά διαγράμματα τα όρια του οικισμού καθώς και η θέση των επίδικων εκτάσεων, φερομένης ιδιοκτησίας των αιτούντων, σε σχέση με τα όρια αυτά».

Ο ισχυρισμός αυτός των αιτούντων αφορά ουσιαστικά την απώλεια του δασικού χαρακτήρα μιας έκτασης για κάποια νόμιμη αιτία, όπως καθιερώνεται στο ά. 38 παρ. 1 του ν. 998/1979, με βάση το οποίο εκτάσεις που έχουν απωλέσει το δασικό τους χαρακτήρα πριν την 11η Ιουνίου 1975 δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως δάση ή δασικές ή αναδασωτέες εκτάσεις (πρβλ. ΣτΕ Ολ. 2753/1994, ΣτΕ Ολ. 2753/04, ΣτΕ 3080/2007, ΣτΕ 1726/2019). Βέβαια, η ως άνω διάταξη έχει κριθεί αντισυνταγματική για το μέρος που εξαιρεί από την υποχρέωση αναδάσωσης εκτάσεις που είχαν παρανόμως χρησιμοποιηθεί πριν την ίδια ημερομηνία, δηλαδή που είχαν καταστραφεί ή αποψιλωθεί (ΣτΕ 2619/82, 392/2002, 2089/2004) [1].

Κατόπιν απάντησης της Διοίκησης, το Δικαστήριο καταλήγει στη δωδέκατη σκέψη του ως εξής: «[ε]πειδή, εν όψει των ανωτέρω, δεδομένου ότι οι επίδικες εκτάσεις βρίσκονται εντός του περιγράμματος του πράγματι προϋφισταμένου του έτους 1923 οικισμού «Σταμάτα – Σπάτα», έστω και μη νομίμως οριοθετηθέντος, ότι, περαιτέρω, … οι επίδικες εκτάσεις εμπίπτουν εντός της κηρυχθείσας αναδασωτέας, με την προσβαλλόμενη απόφαση, μείζονος εκτάσεως, μη νομίμως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 3 παρ. 6 του ν.998/1979, σύμφωνα και με όσα έγιναν δεκτά στη σκέψη 6 της παρούσας, κηρύχθηκαν αυτές αναδασωτέες. Εξάλλου, μετά την έκδοση του ως άνω εγγράφου της Υ.ΔΟΜ. του Δήμου Διονύσου, το Δασαρχείο Πεντέλης δεν εκφέρει ειδικώς αιτιολογημένη κρίση σχετικώς με το δασικό χαρακτήρα των επίδικων εκτάσεων, όπως απαιτείται κατά τα εκτεθέντα ανωτέρω, και ειδικότερα, δεν επικαλείται συγκεκριμένα στοιχεία, από τα οποία να προκύπτει ότι οι εν λόγω εκτάσεις, αν και εμπίπτουν στο περίγραμμα του ως άνω οικισμού, παρά ταύτα, έχουν δασική μορφή και λόγω καταστροφής τους, συντρέχει, κατά το νόμο, λόγος για την κήρυξη αυτών ως αναδασωτέων. Τέλος, δεν προβάλλεται, ούτε, άλλωστε, προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι, έστω, έχει κινηθεί από την αρμόδια Διεύθυνση Δασών η εφαρμογή της διαγραφόμενης στο άρθρο 24 του ν. 3889/2010 διοικητικής διαδικασίας».

Η πάγια αυτή νομολογία είναι, κατά τη γνώμη μας, ορθή και δικαιολογείται από την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, καθώς η ανατροπή μιας τέτοιας κατάστασης που αφορά το θεμελιώδες δικαίωμα του ανθρώπου στην ιδιοκτησία θα προσέκρουε στις συνταγματικές επιταγές περί ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων. Έτσι, υποχωρεί έναντι του δικαιώματος αυτού η απόλυτη προστασία των δασικών και αναδασωτέων εκτάσεων, ώστε να αποφευχθεί η ανατροπή μιας πραγματικής κατάστασης που έχει δημιουργηθεί νομίμως. Ο νόμος δεν κάνει καμία διαφοροποίηση ούτε ως προς το μέγεθος της προστατευόμενης ιδιοκτησίας, με αποτέλεσμα η εξαίρεση από την αναδάσωση να είναι δυνατή ανεξαρτήτως του μεγέθους της έκτασης και της φύσης των επεμβάσεων (ΣτΕ 1285/2009).

Πηγές:

1. Σιούτη Γλ., Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Γ’ Έκδοση 2018, Εκδόσεις Σάκκουλα, σελ. 111 επ.

2. Γιαννακούρου Γ., Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, 2019, Νομική Βιβλιοθήκη, σελ. 63 επ.

3. Γαλάνης Π., Επιτρεπτές επεμβάσεις σε αναδασωτέες εκτάσεις: Με το βλέμμα στο παρελθόν ή στο μέλλον; ΠερΔικ 1/2019, σελ. 13–23.

4. Γαλάνης Π., Σύγχρονες προσεγγίσεις στο Δίκαιο του Περιβάλλοντος, εκδ. Φυλάτος, 2020, σελ. 34 επ, 39 επ, 91.

Ανδριάνα Δελέγκου, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ, Μεταπτυχιακή Φοιτήτρια Δικαίου Περιβάλλοντος (Δημόσιο Δίκαιο-Δημόσιες Πολιτικές), Μέλος της ομάδας Σχολιασμού Δικαστικών Αποφάσεων και του Law Clinic on International and European Law του The Law Project.