.png)
Της Βασιλικής Τσόγκα
ΟλΣτΕ 1439/2020: Ζητήματα συνταγματικότητας περικοπών συντάξεων
Η υπογραφή των Μνημονίων από την Ελλάδα ως απόρροια μιας από τις δυσχερέστερες οικονομικές κρίσεις που έχει βίωσει το σύγχρονο ελληνικό κράτος, συνοδεύτηκε από μια σειρά σκληρών μέτρων τα οποία συντάραξαν την καθημερινότητα. Μία μερίδα πολιτών που επλήγη ήταν οι συνταξιούχοι, καθώς με τους Ν. 4051/2012 και 4093/2012 βίωσαν άνευ προηγουμένου περικοπές στις συντάξεις τους και όχι μόνο. Σχεδόν μία δεκαετία αργότερα και μετά την έκδοση σχετικών αποφάσεων και την προσπάθεια επανυπολογισμού των συντάξεων υπό το φως νέων δεδομένων, το Συμβούλιο της Επικρατείας επιχειρεί να διαλευκάνει το συγκεχυμένο τοπίο των συνταξιοδοτοτικών ζητημάτων.
Ι. Ιστορικό απόφασης
Με την ΟλΣτΕ 1439/2020 έρχονται στο προσκήνιο ζητήματα που είχαν προκύψει επί τη βάσει προγενέστερων αποφάσεων του Ανωτάτου Ακυρωτικού, στο πλαίσιο κρίσης αντισυνταγματικότητας των ν. 4051/2012 και 4093/2012.
Ειδικότερα, υπό την ισχύ των προαναφερθέντων νόμων είχαν επέλθει περικοπές σε συντάξεις και κατάργηση δώρων εορτών και επιδόματος αδείας, πλήττοντας πληθώρα συνταξιούχων. Ήδη με τις προγενέστερες αποφάσεις 2287 και 2288/2015 το ΣτΕ, είχε κρίνει τους νόμους του 2012 αντισυνταγματικούς, καθώς δεν είχε προηγηθεί η απαραίτητη επιστημονικά εμπεριστατωμένη μελέτη που απαιτείται όταν πρόκειται να εφαρμοσθεί νόμος για συνταξιοδοτικά ζητήματα. Ακολούθως, με την ΟλΣτΕ 1891/2019 απόφασή του το δικαστήριο εξέτασε παρεμπιπτόντως και την συνταγματικότητα του μεταγενέστερου Ν. 4387/2016, ο οποίος επανέφερε τις συντάξεις στα ίδια επίπεδα με αυτά που είχαν επέλθει με τους Ν. 4051 και 4093/2012 παρότι είχαν κριθεί ως αντισυνταγματικοί. Ειδοποιός διαφορά των δύο νομοθετημάτων, βέβαια, είναι το γεγονός ότι ο μεταγενέστερος νόμος του 2016, στηριζόταν σε επιστημονική μελέτη.
Με βάση τα δεδομένα αυτά ασκήθηκε ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου της ουσίας αγωγή με την οποία οι ενάγοντες ζήτησαν να καταβληθούν σε καθέναν από τους ενάγοντες, νομιμοτόκως, τα αναλυτικώς εκτιθέμενα στην αγωγή ποσά ως αποζημίωση με βάση το άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ λόγω των παράνομων, κατά τους ισχυρισμούς τους, περικοπών στην καταβολή της κύριας και επικουρικής σύνταξής τους που έλαβαν χώρα με βάση τις διατάξεις των ν. 4051/2012 και 4093/2012, αλλά και για την παράνομη κατάργηση από 1.1.2013 των δώρων εορτών και του επιδόματος αδείας, όπως τα ζητήματα αυτά κρίθηκαν με τις 2287/2015 και 2288/2015 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, και επικουρικώς ως αδικαιολόγητος πλουτισμός με βάση το άρθρο 904 του ΑΚ.
Η πιο πάνω αγωγή εισήχθη στο Συμβούλιο της Επικρατείας λόγω της σπουδαιότητάς της, σύμφωνα με τα άρθρα 14 παρ. 2, εδάφ. α΄ και γ΄, 20 και 21 του Π.Δ. 18/1989, κατόπιν αίτησης του Ε.Φ.Κ.Α., προκειμένου να κριθούν τα ακόλουθα γενικότερου ενδιαφέροντος ζητήματα που έχουν συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων: «α) Αν η θεσπισθείσα με τη διάταξη του άρθρου 14 παρ. 2α του ν. 4387/2016 ρύθμιση της συνέχισης καταβολής των συντάξεων, όπως είχαν διαμορφωθεί την 31.12.2014, δηλαδή με τις μειώσεις που επήλθαν με τους ν. 4051/2012 και 4093/2012 για το χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος του νόμου 4387/2016, ήτοι από 12.5.2016 και εφεξής, είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ. β) Αν η παραπάνω διάταξη του άρθρου 14 παρ. 2α του ν. 4387/2016 έχει την έννοια ότι καταλαμβάνει ρυθμιστικά και το διάστημα από 1.1.2013 έως την 11.5.2016 και, σε καταφατική περίπτωση, εάν η ρύθμιση για το διάστημα αυτό αντίκειται στο Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ. γ) Αν ο χρονικός περιορισμός της ισχύος των αποτελεσμάτων που έθεσαν οι 2287-2288/2015 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας αφορά μόνο τη διαπίστωση της αντίθεσης προς το Σύνταγμα των διατάξεων των νόμων 4051/2012 και 4093/2012 ή καταλαμβάνει και τη διαπιστωθείσα αντίθεση αυτών προς το άρθρο 1 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και δ) Αν με βάση τις κρίσεις της ΣτΕ 1891/2019 Ολομ. και των ΣτΕ 2287-8/2015 Ολομ. οι παραπάνω μειώσεις των συντάξεων για το χρονικό διάστημα από 1.1.2013 έως 11.5.2016 είναι δυνατό να κριθούν σύμφωνες με το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ εφόσον από εμπεριστατωμένη επιστημονική μελέτη, μεταγενέστερη των αποφάσεων ΣτΕ 2287-8/2015 Ολομ., προκύπτει ή θα προκύψει ότι οι μειώσεις των συντάξεων βάσει των ν. 4051/2012 και 4093/2012 από την έναρξη επιβολής τους (1.1.2013) ήταν κατ’ ουσίαν σύμφωνες με το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ».
ΙΙ.Αναφυόμενα Νομικά Ζητήματα
α) Ως προς το πρώτο ζήτημα, αν ο ν. 4387/2016 μπορούσε κατά τρόπο συνταγματικά θεμιτό να καθορίσει τις συντάξεις στο ίδιο ύψος με αυτές των προγενέστερων ν. 4051/2012 και 4093/2012, οι περικοπές των οποίων είχαν ήδη κριθεί αντισυνταγματικές με τις αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ 2287-2288/2015, η απάντηση που δόθηκε ήταν καταφατική, στηριζόμενη στην όμοια περί του θέματος κρίση της 1891/2019 απόφασης της Ολομέλειας του ΣτΕ. Με την τελευταία αυτή απόφαση, η διάταξη του άρθρου 14 παρ. 2 περ. α΄ του ν. 4387/2016 κρίθηκε σύμφωνη με το Σύνταγμα και δικαιολογημένη στο πλαίσιο της συνολικής μεταρρύθμισης του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως που επήλθε με το ν. 4387/2016, κατά την έννοια δε της αποφάσεως είναι σύμφωνη και με την ΕΣΔΑ και, επομένως, από τη δημοσίευση του ν. 4387/2016 και εφεξής οι ως άνω περικοπές έχουν ως νόμιμο έρεισμα την ανωτέρω διάταξη του τελευταίου αυτού νόμου, από το χρονικό δε αυτό σημείο (12.5.2016) και εφεξής οι περικοπές αυτές είναι νόμιμες.
β) Ως προς το δεύτερο ζήτημα το Δικαστήριο αποφάνθηκε (κατά πλειοψηφία), ότι η θεσπισθείσα με τη διάταξη του άρθρου 14 παρ. 2 περ. α΄ του ν. 4387/2016 ρύθμιση της συνέχισης καταβολής των συντάξεων, όπως αυτές είχαν διαμορφωθεί την 31.12.2014, δηλαδή με τις μειώσεις που επήλθαν με τους νόμους 4051/2012 και 4093/2012, η οποία, όπως εκτέθηκε αμέσως ανωτέρω, είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα και την Ε.Σ.Δ.Α., δεν θεράπευσε την διαγνωσθείσα με τις ανωτέρω 2287-2288/2015 αποφάσεις αντισυνταγματικότητα, αλλά ισχύει από τη δημοσίευση του ανωτέρω ν. 4387/2015, δηλαδή από 12.5.2016 και εφεξής και όχι αναδρομικώς∙το Δικαστήριο, δηλαδή, ενέμεινε στην προηγούμενη νομολογία του, κατά την οποία οι περικοπές του 2012 υπήρξαν αντισυνταγματικές και οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας, άρα και οι αξιώσεις των συνταξιούχων, ξεκινούν από 11.6.2015 με την έκδοση των αποφάσεων ΣτΕ 2287-2288/2015 και λήγουν στις 12.5.2016 με την έκδοση του ν. 4386/2015. Εννοείται, ότι η κρίση αυτή δεν αφορά συνταξιούχους οι οποίοι είχαν προσφύγει δικαστικά πριν την έκδοση των αποφάσεων ΣτΕ 2287-2288/2015 που περιόρισαν το χρονικό αποτέλεσμα της αντισυνταγματικότητας των περικοπών στις 10.6.2015. Κατά συνέπεια, με την κρινόμενη απόφαση ΣτΕ 1439/2020 κρίθηκε ότι, για όσους συνταξιούχους δεν είχαν προσφύγει δικαστικά πριν την έκδοση των αποφάσεων ΣτΕ 2287-2288/2015, οι αναδρομικές αξιώσεις λόγω περικοπών στις συντάξεις περιορίζονται αποκλειστικά για το διάστημα μεταξύ της έκδοσης των αποφάσεων αυτών (10.6.2015) και της θέσης σε ισχύ της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης του ν. 4386/2016 (12.5.2016).
γ) Σχετικά με το τρίτο ζήτημα, αν η διαγνωσθείσα με τις 2287-2288/2015 αποφάσεις του Δικαστηρίου αντίθεση προς το Σύνταγμα και το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. των διατάξεων των νόμων 4051/2012 και 4093/2012, με τις οποίες θεσπίσθηκαν οι μειώσεις των συντάξεων, δύναται να θεραπευθεί με μεταγενέστερες της δημοσιεύσεως των εν λόγω νόμων μελέτες, όπως είναι οι μελέτες που συνοδεύουν τον μεταγενέστερο ν. 4387/2016 για το χρονικό διάστημα από της θεσπίσεώς των έως την δημοσίευση του νόμου αυτού (11.5.2016),το Συμβούλιο της Επικρατείας απάντησε αρνητικά, (προφανώς προτάσσοντας την ασφάλεια δικαίου), μη δεχόμενο ότι μία μελέτη που διενεργήθηκε και ολοκληρώθηκε τρία χρόνια μετά από τις κρινόμενες διατάξεις του 2012 μπορεί να ανατρέψει αναδρομικά την αντισυνταγματικότητά τους, ακόμα κι αν ο λόγος της αντισυνταγματικότητας επικεντρώνονταν σε αυτήν ακριβώς την έλλειψη μελέτης.
δ) Τέλος, το δικαστήριο αποφάνθηκε ως προς το τελευταίο ζήτημα, ότι ο χρονικός περιορισμός της ισχύος των αποτελεσμάτων που έθεσαν οι ΣτΕ Ολ 2287-2288/2015 (ήτοι ο χρόνος δημοσίευσής τους την 10.6.2015) κατά τις οποίες δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων των ν. 4051/2012 και 4093/2012 για τη θεμελίωση αποζημιωτικών αξιώσεων άλλων συνταξιούχων, που αφορούν περικοπείσες βάσει των διατάξεων των ανωτέρω νόμων συνταξιοδοτικές παροχές τους, για χρονικά διαστήματα προγενέστερα της 10.6.2015, δεν αφορά μόνον τη διαπίστωση της αντίθεσης προς τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1, 4 παρ. 1 και 5, 22 παρ. 5, 25 παρ. 1 και 4, και 106 παρ. 1 του Συντάγματος των διατάξεων των νόμων 4051/2012 και 4093/2012, αλλά καταλαμβάνει και τη διαπιστωθείσα αντίθεση αυτών προς το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. Το Δικαστήριο στήριξε την κρίση του αυτή στη σκέψη ότι οι συνέπειες της διαγνωσθείσας με τις ίδιες αποφάσεις αντίθεσης των εν λόγω περικοπών στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ περιορίζονται στο χρόνο μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων αυτών, δεδομένου, άλλωστε, ότι το τελευταίο αυτό άρθρο δεν παρέχει μείζονα προστασία του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος σε σχέση με τις πιο πάνω συνταγματικές διατάξεις.
ΙΙΙ. Κριτική θεώρηση
Από την παράθεση των ζητημάτων που επιλύθηκαν με σαφήνεια με την ανωτέρω απόφαση σε συνδυασμό και με τις κρίσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ στις προαναφερόμενες 2287-2288/2015 και 1891/2019 αποφάσεις, εξακολουθούν να υφίστανται οι αρχικοί προβληματισμοί που είχαν ήδη εντοπιστεί με την δημοσίευση των τελευταίων αυτών αποφάσεων. Ο πρώτος από αυτούς αφορά στην προβληματική εφαρμογή από το ΣτΕ του άρθρου 50 παρ. 3β του π.δ. 28/1989, το οποίο προβλέπει ότι: «σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά διοικητικής πράξεως, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της, ιδίως δε υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης». Στην προκείμενη περίπτωση το δικαστήριο προέβη διττώς σε εσφαλμένη εφαρμογή της διάταξης αυτής.[1] Αφενός προέβη σε μη επιτρεπτή αναλογική εφαρμογή διάταξης περιοριστικής των ατομικών δικαιωμάτων, διάταξη η οποία εκ του λόγου τούτου ήταν στενά ερμηνευτέα, κατ΄επίκληση σπουδαίου λόγου δημοσίου συμφέροντος, ήτοι τη διάσωση των οικονομικών της χώρας, ικανού να δικαιολογήσει την αναλογική εφαρμογή της ως άνω διάταξης, η οποία προϋποθέτει εκδίκαση αίτησης ακύρωσης και όχι αγωγής αποζημίωσης, όπως ήταν στην περίπτωση που δίκασε το ΣτΕ στις πιλοτικές δίκες επί των οποίων εκδόθηκαν οι ως άνω 2287-2288/2015 και 1891/2019 αποφάσεις.
Αφετέρου, το ακυρωτικό αποτελέσματα στις προαναφερόμενες αποφάσεις ορίστηκε σε εκείνο το χρονικό σημείο που ρητά αποκλείεται από την ανωτέρω διάταξη: μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων αυτών (10.6.2015 για τις αποφάσεις 2287-2288/2015 και 4.10.2019 για την απόφαση 1891/2019).
Το δεύτερο σημείο προβληματισμού έγκειται στο ότι το ΣτΕ, παραβλέποντας τους ορισμούς της παραγράφου 3δ του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989 που διασφαλίζουν ότι «η εφαρμογή των παραγράφων 3α, 3β και 3γ δεν θίγει τις αξιώσεις αποζημίωσης», ανέκοψε το δικαίωμα όσων θίγονταν από τις κριθείσες ως μη συμβατές με το Σύνταγμα περικοπές των συντάξεων (καθώς και από τις μειώσεις αρχικά και από την ολοσχερή κατάργηση των δώρων εορτών και επιδόματος αδείας), να εγείρουν αγωγές αποζημίωσης για την ανωτέρω αιτία για χρονικό διάστημα πριν από τη δημοσίευση τως ως άνω αποφάσεων, με την αυτονόητη εξαίρεση ότι δεν θίγονται αξιώσεις αποζημίωσης εκείνων οι οποίοι έσπευσαν να προσφύγουν στην δικαιοσύνη πριν τον κρίσιμο χρόνο της δημοσίευσης των ακυρωτικών αποφάσεων.
Ειδικότερα, κατά την κρατήσασα στις 2287-2288/2015 αποφάσεις άποψη, η ανωτέρω κρίση δεν συγκρούεται ούτε με το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος περί της αξιώσεως δικαστικής προστασίας, αλλ’ ούτε και με το άρθρο 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α., και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αυτής, διότι αφ’ ενός μεν η αναδρομικότητα των συνεπειών των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι αυτονόητη και αποκλειστική κάθε άλλης ρυθμίσεως, αφ’ ετέρου δε με τον ως άνω τιθέμενο περιορισμό, δεν διαταράσσεται η δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος και της προστασίας των δικαιωμάτων των διοικουμένων, εφόσον αυτοί δεν αποστερούνται των δικαιωμάτων τους, τα οποία απλώς περιορίζονται, για τους προαναφερόμενους λόγους επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος. Ιδιαίτερα, όμως, ενδιαφέρουσα και πάντως, κατά την άποψή μας, πιο πειστική και δικαιοπολιτικά ορθότερη εμφανίζεται η άποψη της μειοψηφίας η οποία α) έθιξε ζητήματα παραβίασης της αρχής της διάκρισης των εξουσιών (άρθρο 26 του Συντάγματος) που αποτελεί ειδικότερη έκφανση της θεμελιώδους συνταγματικής αρχής του Κράτους Δικαίου λόγω της διατύπωσης, με δικαστική απόφαση, κανόνων γενικής εφαρμογής, επιτακτικών ή απαγορευτικών, β) εντόπισε παράβαση των άρθρων 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. και του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. λόγω του γενικού αποκλεισμού της δυνατότητος προσώπων να επιδιώξουν δικαστικά την αποκατάσταση περιουσιακής ζημίας που προκλήθηκε μάλιστα κατ΄εφαρμογήν αντισυνταγματικών διατάξεων και γ) εύστοχα επισήμανε ότι απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας επί «πιλοτικής» δίκης, με την οποία διάταξη νόμου κρίνεται αντισυνταγματική, δεν μπορεί να δεσμεύσει, ως προς τον περιορισμό της χρονικής εκτάσεως των αποτελεσμάτων της αντισυνταγματικότητας, τον δικαστή ο οποίος θα επιληφθεί στο μέλλον αγωγής αποζημιώσεως θεμελιουμένης στην εν λόγω αντισυνταγματικότητα (ώστε να μην επιδικάσει αυτός αποζημίωση για παρελθόντα χρονικά διαστήματα), διότι τούτο θα ισοδυναμούσε, κατ’ αποτέλεσμα, με επιβολή υποχρεώσεως στον δικαστή να εφαρμόσει νόμο αντισυνταγματικό, κατά παράβαση της παρ. 2 του άρθρου 87 του Συντάγματος.
Τέλος, όπως ορθά επισημάνθηκε[2], συντρέχει εν προκειμένω παραβίαση της προβλεπόμενης στο άρθρο 4 παρ. 1 και 5 του Συντάγματος αρχής της ισότητας στη γενική της θεώρηση και ως ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών αντίστοιχα, αναφορικά με τη διάκριση των διοικουμένων που ζημιώθηκαν σε αυτούς που πρόλαβαν να ασκήσουν αγωγή και στους άλλους που δεν το έπραξαν ακόμα, με κριτήριο δηλαδή μία τυχαία στιγμή στον χρόνο.
[1] Βλ. εκτενέστερα Χ. Καυκά, Σχόλιο στην ΣτΕ 1439/2020 - Η επικύρωση του αδιεξόδου στη διεκδίκηση των αναδρομικών των Ν 4051/2012 και 4093/2012, ΤΝΠ QUALEX, ΕΦΔΔ, 3/2020, σελ. 532-537. Επίσης, σχόλιο Α.Καϊδατζή, Αρμ. 10/2020. [2] Χ. Καυκά, ό.π., σελ. 536.
Βασιλική Τσόγκα, 4ο ετής φοιτήτρια Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ,
Μέλος της ομάδας σχολιασμού δικαστικών αποφάσεων τομέα Δημοσίου Δικαίου του The Law Project.