.png)
Της Χριστίνας Καμπουράκη
ΣτΕ 1999/2020
Με την υπ’αριθμόν 1999/2020 απόφαση του Δ’ Τμήματος του ΣτΕ ο έχων έννομο συμφέρον αιτών επιδίωξε την ακύρωση της υπ’αριθμόν Δ1α/ΓΠ.οικ.31688/21.5.2020 απόφαση των Υπουργών Προστασίας του Πολίτη ,Υγείας, Εσωτερικών και Υποδομών και Μεταφορών καθώς και των πράξεων του Δήμου Αθηναίων με τις οποίες υλοποιείται η εν λόγω Κ.Υ.Α. Συμπροβληθείσα κατ’εφαρμογή του άρθρου 32 παρ.2 π.δ. 18/1989 θεωρήθηκε και η νεότερη υπ’αριθμον 17/21.8.2020 απόφαση του Υφυπουργού Μεταφορών με την οποία επεκτείνεται η χρονική ισχύς της προαναφερθείσας απόφασης για επιπλέον διάστημα τριών μηνών. Στην κρινόμενη υπόθεση εξετάσθηκε η νομιμότητα κανονιστικής ρύθμισης των ζητημάτων περιορισμού της κυκλοφορίας των οχημάτων και αύξησης του χώρου εξυπηρέτησης των πεζών και των μετακινήσεων με ήπια μέσα μετακίνησης στο Κέντρο της Αθήνας με Κ.Υ.Α εκδοθείσα κατ’ εξουσιοδότηση της 13.4.2020 πράξης νομοθετικού περιεχομένου ,τιτλοφορούμενη ως <<Μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεχιζόμενων συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού Covid-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις>>. Νομικά ζητήματα που ανακύπτουν μεταξύ άλλων είναι η χρήση του άρθρου 44 παρ.1 του Συντάγματος σε περιόδους κατάστασης ανάγκης, τα όρια της εκχωρούμενης από το Σύνταγμα νομοθετικής εξουσιοδότησης καθώς και ο δικαστικός έλεγχος από τα δικαιοδοτικά όργανα της Πολιτείας.
Η ελληνική έννομη τάξη για την αντιμετώπιση καταστάσεων ανάγκης διαθέτει δυο νομικά εργαλεία‧ το άρθρο 48 Σ που ενεργοποιείται ιδίως σε περιπτώσεις ένοπλων συρράξεων και το άρθρο 44 παρ 1 Σ προορισμένο για έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, το οποίο θα αποτελέσει και το εφαλτήριο για την διεξοδική ανάλυση των ανακυπτόμενων νομικών ζητημάτων. Το εν λόγω άρθρο κατοχυρώνει πλέον και συνταγματικά το λεγόμενο <<δίκαιο της ανάγκης>> και αποτελεί εξέλιξη των αναγκαστικών νόμων υπό το προϊσχύον Σύνταγμα του 1911. Περιληπτικά η συνταγματική διαδικασία που προβλέπεται είναι η εξής: οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου εκδίδονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, δημοσιεύονται στο ΦΕΚ και υποβάλλονται για κύρωση στην Ολομέλεια της Βουλής εντός 40 ημερών. Παρατηρείται συνεπώς ένα σχήμα πρωθύστερο πρώτα εφαρμόζονται και κατόπιν ακολουθεί η κύρωση τους. Το ΣτΕ δέχεται ότι οι Π.ν.Π δεν είναι κανονιστικά διατάγματα αλλά έχουν ίση τυπική ισχύ με νόμο , ακριβώς εκ του γεγονότος ότι υπόκεινται σε έγκριση από την Βουλή επομένως μπορούν να καταργούν και να τροποποιούν τυπικό νόμο. Επιπλέον πάγια νομολογία του ΣτΕ από το 1980 έχει κρίνει επανειλημμένα ότι δεν μπορεί να γίνει ούτε διοικητικός ούτε δικαστικός έλεγχος για την συνδρομή προϋποθέσεων της εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, με το επιχείρημα ότι η εκτίμηση της συνδρομής τους είναι κατά βάση <<πολιτική>> και ανήκει στην εκτελεστική εξουσία ,που εν προκειμένω δρα ως εξαιρετικό νομοθετικό όργανο de jure. Το μόνο που δικαιολογείται είναι ένας παρεμπίπτων έλεγχος της συνταγματικότητάς τους 1.
Με καμία πρωτοφανή απόκλιση από την πάγια νομολογία του, το ΣτΕ στην εκδικαζόμενη υπόθεση αφήνει ανέλεγκτο το αν η πανδημία του κορωνοϊού δύναται να χαρακτηριστεί ως περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης περιορίζοντας την δικαστική του κρίση στην ανεύρεση αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της επιβολής μέτρων περιορισμού κυκλοφορίας στις επίμαχες περιοχές του Κέντρου της Αθήνας και της εξυπηρέτησης των επιτακτικών σκοπών προστασίας της δημόσιας υγείας, για τη οποία και παρείχετο νομοθετική εξουσιοδότηση. Μια τυχόν έλλειψη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ μέσου & επιδιωκόμενου σκοπού αφαιρει κάθε νομοθετικό έρεισμα που θα μπορούσε να δικαιολογήσει τον περιορισμό του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας το οποίο προστατεύεται τόσο συνταγματικά( άρθρο 5 παρ.3 και 4 Σ) όσο και υπερνομοθετικά (άρθρο 6 Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και άρθρο 2 του Τέταρτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών ΕΣΔΑ ).Όπως προέκυψε από τις αιτιολογίες της απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Αθηνών , με την οποία πραγματώνεται το περιεχόμενο της ΠνΠ, οι νέες κυκλοφοριακές ρυθμίσεις συνιστούσαν τόσο μια <<δοκιμή>> ένα <<πείραμα >> προσαρμογής των πολιτών στη νέα πραγματικότητα που διαμορφώνει η υλοποίηση του πολεοδομικού έργου << Μεγάλος Περίπατος>> όσο και μια ποιοτική αναβάθμιση του κέντρου με αύξησης της καταναλωτικής και τουριστικής κίνησης και κατά συνέπεια την δημιουργία νέων θέσεων εργασίας. Το ΣτΕ διαπίστωσε την διάσταση μέσου & επιδιωκόμενου σκοπού χαρακτηρίζοντας τα μέτρα αμιγώς κυκλοφοριακά ,η ρύθμιση των οποίων υπάγεται στο άρθρο 52 Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία.
Αναφορικά με το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων του άρθρου 44 παρ.1 Σ παρατηρείται, όλο και πιο έντονα τα τελευταία χρόνια ,μια αέναη πάλη απόψεων μεταξύ θεωρητικών δημοσίου δικαίου και νομολογίας ΣτΕ. Είναι δυνατή η ευθεία προσβολή των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου με αίτηση ακυρώσεως ή θα πρέπει να αρκούμαστε σε έναν παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητας τους? Οι υπέρμαχοι της πρώτης άποψης προβάλλουν ως νομικό επιχείρημα το γεγονός ότι οι Π.ν.Π μετά την κύρωση τους εξομοιώνονται με τυπικό νόμο οπότε και καθίσταται πλέον επιτρεπτός ο δικαστικός έλεγχος της ουσιαστικής συνταγματικότητας τους. Περαιτέρω όμως γεννάται ο προβληματισμός : Με γνώμονα ποια κριτήρια θα αξιολογήσει ο διοικητικός δικαστής την συνδρομή των ουσιαστικών προϋποθέσεων? Στο ως άνω ερώτημα έρχεται να δώσει απάντηση μια θεωρία, που αρχικά αναπτύχθηκε από Conseil d'État και εν συνεχεία υιοθετήθηκε και από το Supreme Court των ΗΠΑ ,για το δίκαιο της ανάγκης .Σύμφωνα με αυτή τη θεωρία ο διοικητικός δικαστής οφείλει να διαπιστώσει την ύπαρξη κινδύνου εφόσον πληρούνται τα ακόλουθα χαρακτηριστικά : (α) να είναι υφιστάμενος ή επικείμενος (β) οι συνέπειες του να καταλαμβάνουν το σύνολο της κοινωνίας (γ) η συνέχεια της οργανωμένης ζωής να απειλείται και τέλος (δ) να είναι εξαιρετικός , με αποτέλεσμα οι υπό συνθήκες κανονικότητας ρυθμίσεις να κρίνονται ανεπαρκείς2. Όπως προαναφέρθηκε το ΣτΕ αρνείται θεωρώντας ως απαράδεκτο έλεγχο της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων του άρθρου 44 παρ 1 Σ ,θεμελιώνοντας τη στάση του αυτή σε πάγια νομολογία ,η οποία ανατρέχει σε αποφάσεις του επί της δεκαετίας του 1980, όποτε οι Π.ν.Π παρέμεναν κάτι το ασύνηθες και το εξαιρετικό και πλην άλλων εκδίδονταν για την αντιμετώπιση μιας υπαρκτής ανάγκης .Παρά την μεταβολή των συνθηκών το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν προχώρησε σε μεταστροφή της νομολογίας του( πρβλ. αποφάσεις ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013, ΕΑ Ολ 56/2013, ΕΑ 737, 738/2012, ΣτΕ Ολ 1250/2003, Ολ 3636/1989, 2289/1987).Εμμένει ,λοιπόν, στην θέση πως η συνδρομή των προϋποθέσεων συνιστά πολιτική πτυχή του δημοσίου βίου αναγόμενη στη σφαίρα πολιτικής ευθύνης των ασκούντων στην περίπτωση αυτή εξαιρετική νομοθετική εξουσία. Παλαιότερα ο συνταγματολόγος Αλέξανδρος Σβώλος είχε υποστηρίξει ότι εφόσον δεν ελέγχεται το πώς αιτιολογείται μια κατάσταση ανάγκης , θα πρέπει τουλάχιστον να διατυπώνεται μια αιτιολογία ως μια ελάχιστη εγγύηση3.
Οι διαδοχικές κρίσεις της τελευταίας δεκαετίας - δημοσιονομική, μεταναστευτική και τώρα υγειονομική- διαμόρφωσαν ένα καθεστώς διακυβέρνησης με πράξεις νομοθετικού περιεχομένου .Η διαιώνιση της έννοιας << κρίσης>> οδήγησε στην περιέλευση της χώρας σε μια διαρκή κατάσταση ανάγκης. Οι Π.ν.Π. τείνουν από εξαίρεση να καταστούν ο κανόνας θεσπίζοντας πάγιες ρυθμίσεις σε σημαντικούς κλάδους του δικαίου. Ενδεικτικά από το 2010 εκδίδονταν κατά μέσο όρο λιγότερο από δύο τέτοιες πράξεις ετησίως ενώ μόνο το 2012 εκδόθηκαν εικοσιοκτώ(!). Η έννοια της <<ανάγκης>> αυτονομήθηκε και ανήχθην σε άγραφη πηγή δικαίου κατά την αρχή Salus populi suprema lex esto παραμένοντας δικαστικά ανέλεγκτη , κάτι που για ένα κράτος δικαίου εγκυμονεί σοβαρούς κινδύνους. Οι συνήθεις συνταγματικοί κανόνες για την διάκριση των εξουσιών και την άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης θέτονται εκποδών από τη στιγμή που η εκτελεστική εξουσία κρίνει κατά το δοκούν ή και ακόμη προσχηματικά ότι συντρέχει περίπτωση κατάσταση ανάγκης προβαίνοντας σε κατάχρηση της αρμοδιότητας που της παρέχεται ευθέως από το άρθρο 44 παρ 1 Σ. Αναντίρρητα η δύναμη μεταβολής της πραγματικότητας είναι κάτι που ένα άψυχο κείμενο δεν δύναται να ακολουθήσει με απόλυτη συνέπεια. Ωστόσο το θετό δίκαιο θεσπίζεται χάριν της κοινωνίας και όχι αντιστρόφως. Συνεπώς μια χαλάρωση του γραμματικού νοήματος του κειμένου μέσω θέσης ρητρών και επιφυλάξεων ή ακόμη και συστηματοποίησης των καταστάσεων ανάγκης θα παρείχαν μεγαλύτερα εχέγγυα απέναντι σε κάθε μελλοντική απόπειρα αλλοίωσης και καταστρατήγησής του .
Εν κατακλείδι η κοινωνική πραγματικότητα γεννά θα συνεχίσει να γεννά προκλήσεις για το θετό δίκαιο. Ωστόσο η διεύρυνση του δικαστικού έλεγχου , η θετικοποίηση των περιπτώσεων καταστάσεων ανάγκης και η εναρμόνιση του δικαίου της ανάγκης με την αρχή της νομιμότητας και ασφάλειας δικαίου μπορούν να αποτελέσουν τους φανοστάτες στην προσπάθεια αντιμετώπισής τους ώστε οι προκλήσεις αυτές να μην καταστούν αποκλίσεις.
1 Ολ.ΣτΕ 4741/ 2014, ΣτΕ 2287-2288/2015, Ολ.ΣτΕ 2192/2014, Ολ.ΣτΕ 3354/2013, Ολ. ΣτΕ 3341/2013
2 Παναγιώτης Πικραμμένος ( πρώην πρόεδρος ΣτΕ) εισήγηση στα πλαίσια εκδήλωσης Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών με θέμα <<Η αρχή του Κράτους Δικαίου σε έκτακτες συνθήκες μέσα σε
περιβάλλον Ευρωπαϊκής Ένωσης>>
3 Βασιλική Χρήστου, άρθρο << Είναι αντιθεσμικό και αντισυνταγματικό να κυβερνάει συνεχώς η εκτελεστική εξουσία με Π.νΠ.>> δημοσιευθέν στο ΣΥΝΤΑGΜΑWatch.gr
Χριστίνα Καμπουράκη
Τεταρτοετής φοιτήτρια του Εθνικού & Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών Τμήμα Νομικής
Μέλος της ομάδας σχολιασμού δικαστικών αποφάσεων του οργανισμού The Law Project
Comentarios